우리나라는 국민의 건강을 보호하고 증진하기 위해 다양한 보건의료서비스를 제공하는 보건의료정책을 시행하고 있다. 보건의료서비스 중 응급의료서비스는 급박한 상황 등에서 국민 생명과 건강 보호에 핵심적인 역할을 담당하고 있다. 응급의료서비스를 직접 제공하는 보건의료인력을 응급의료종사자라고 정의한다. 응급의료종사자는 ｢의료법｣ 제2조에 규정된 의사, 치과의사, 한의사, 조산사, 간호사와 함께 「응급의료에 관한 법률(이하 ‘응급의료법’)」 제2조에 따른 응급구조사가 있다. 보건의료서비스를 제공하기 위한 보건의료인으로 각각의 보건의료 관련 법령에 정하는 바에 따라 자격 및 면허를 취득하여 활동하게 된다.

면허(免許)의 국립국어원 표준국어대사전의 사전적 정의는 법률상 일반인에게 허가되지 않는 특수한 행위를 특정한 사람에게만 허가하는 행정처분을 의미하며, 특정한 일을 할 수 있는 공식적인 자격을 행정기관이 허가하는 행정처분이다. 반면, 자격(資格)은 일정한 신분이나 지위, 또는 일정한 일을 하는 데 필요한 조건이나 능력을 의미한다[1]. 면허가 자격과 구별되는 점은, 특히 인간의 생명, 건강, 안전 등과 직결된 직무를 수행하기 위해 필수적으로 요구되는 조건이며, 이를 위해 선행적으로 해당 자격 요건을 취득하도록 한다는 점이다[2]. 특히, 의료면허는 국가가 자격을 갖춘 사람들에게 독점적 권한을 부여하는 제도이며 해당 면허 없이는 특정 업무에 종사할 수 없는 법적 권한을 의미한다[3,4].

현재 우리나라 응급구조사는 1급과 2급으로 구분되어 있으며, 자격제도로 운영되고 있다. 응급구조사가 면허가 아닌 자격을 기반으로 전문성을 인정받고 있음을 의미한다. 현행 법령상 1급과 2급 응급구조사는 법적·실무적 측면에서 수행할 수 있는 업무가 구분되어 있다. 2급 응급구조사 업무범위는 구강 내 이물질 제거, 기도기를 이용한 기도유지, 기본 심폐소생술, 산소투여, 부목·척추고정기·공기 등을 이용한 사지 및 척추 등의 고정, 외부출혈의 지혈 및 창상의 응급처치, 심박·체온 및 혈압 등의 측정, 쇼크방지용 하의 등을 이용한 혈압의 유지, 자동심장충격기를 이용한 규칙적 심박동의 유도, 환자가 해당 약물을 휴대하고 있는 경우 흉통시 니트로글리세린의 혀 아래(설하) 투여 및 천식발작시 기관지확장제 흡입 등으로 기본적인 응급처치를 수행하고 있다. 1급 응급구조사는 2급 응급구조사의 업무를 포함하며, 기도삽관을 포함한 심폐소생술의 시행을 위한 기도유지, 정맥로 확보, 인공호흡기를 이용한 호흡의 유지, 약물투여(저혈당성 혼수시 포도당의 주입, 흉통시 니트로글리세린의 혀아래(설하) 투여, 쇼크시 일정량의 수액투여, 천식발작시 기관지확장제 흡입)로 전문화된 응급처치를 수행한다. 그리고 최근 개정된 「응급의료에 관한 시행규칙(이하 ‘응급의료법 시행규칙’)」에 따라 1급 응급구조사의 업무범위는 2025년 1월 1일부터 5종이 추가되어 확대되었다. 추가 된 업무는 심정지 시 에피네프린 투여, 아나필락시스 쇼크 시 자동주입펜을 이용한 에피네프린 투여, 심전도 측정 및 전송, 응급 분만 시 탯줄 결찰 및 절단이다. 이번 개정으로 응급구조사가 심정지 등 중증 응급상황에서 신속하고 전문적인 응급처치 수행이 가능해졌다. 이번 조치는 응급구조사 법적·제도적 근거에 따라 전문성을 발휘하며, 응급의료 현장에서 적절한 업무 수행이 가능하도록 하는 기반이 된다. 그러나 응급구조사는 의료인과 함께 「응급의료법」상 동일한 응급의료 분야에서 종사하는 응급의료종사자임에도 불구하고 의료인은 면허를, 응급구조사는 자격을 부여받아 법적 지위에 차이가 존재한다.

사회적 요구에 의해 창건된 응급구조사에 대한 면허화가 필요하다는 의견이 지속적으로 제기되고 있다. 본 연구는 응급구조사의 면허화 전환과 관련하여 다양한 인식을 탐색하고, 면허화 추진 과정에서 나타날 수 있는 주요 쟁점을 분석하고 관련 정책 수립을 위한 기초적 근거를 마련하고자 한다.

본 연구는 1급과 2급 응급구조사 면허화 추진과 관련된 인식을 탐색하고자 수행되었으며, 집단 심층 면접을 통해 수집된 자료를 전통적 내용분석 방법에 따라 분석한 결과, 2개의 최상위 범주와 6개의 상위 범주, 22개 하위 범주가 도출되었다. 본 연구는 참여자의 진술이 가진 맥락과 현장성을 최대한 보존하기 위해, 일반적인 추상화 과정보다는 구체적인 진술 내용을 반영하는 방식으로 하위범주명을 사용하였다. 도출된 최상위 범주는 ‘면허화 제도 추진 방식에 따른 갈등’과 ‘현행 법률과 교육제도의 개선 방안’이며, 각 최상위 범주는 3개의 상위 범주로 구성되었다<Table 1>.

본 연구는 1급과 2급 응급구조사 면허화 추진에 대한 인식을 파악하기 위해 집단 심층 면접을 수행하였다. 이를 통해 도출된 문제점과 개선방안을 바탕으로 정책적 발전에 기여하고자 하였다.

집단 심층 면접 결과, 응급구조사 면허화 추진방식에 대해 동시 추진, 분리 추친, 일몰제 적용 등 다양한 견해가 제시되었다. 참여자들은 1급과 2급 응급구조사 간 직군 및 직역 간의 형평성 문제와 직군 간 이분화 등으로 다양한 형태의 갈등이 발생할 수 있다고 인식하였다. 또한 면허화 추진을 위해 현행 법률과 교육제도의 개선 필요하며, 이에 따라 1급과 2급 응급구조사의 업무범위 명확화, 교육 질 관리 강화, 2급 응급구조사 전환기 대응 방안에 대한 개선이 요구된다고 인식하였다.

면허화 추진 방식과 관련하여, 1급과 2급 응급구조사의 동시 면허화 추진 시에는 제도적 기반 마련과 사회적 합의가 선행되어야 한다고 의견이 제시되었다. 반면, 1급 응급구조사의 면허화만 추진될 경우, 자격과 면허 간 차이와 명칭 변경으로 인해 응급구조사 집단 내 단결력이 약화 되고 직업군 간 위계가 형성될 수 있다고 인식하였다. 그러나, 현재 2급 응급구조사의 역량 및 교육 수준이 충분하지 않아 동시 면허화 추진이 현실적으로 어렵다는 인식도 존재하였다. 「응급의료법」제36조제 3항에 따르면 2급 응급구조사는 보건복지부장관이 지정하는 양성기관에서 대통령령으로 정하는 양성과정을 마친 사람이거나, 보건복지부장관이 정하여 고시하는 기준에 해당하는 외국의 응급구조사 자격인정을 받은 사람에 한하여 양성된다. 현재 소방학교, 의무부사관 학교를 포함한 군 그리고 민간기관 등에서 2급 응급구조사 양성기관으로 지정되어 2급 응급구조사를 양성한다. 2급 응급구조사 양성기관은 「응급의료법 시행규칙」 별표 11에서 강의 및 실습 243시간, 실무수습 100시간으로 총 343시간을 이수하도록 규정하고 있다. 하지만 일부 2급 응급구조사 양성기관이 교육과목 및 시간이 규정되어 있음에도 불구하고 법정 교육 시간을 부족하게 운영하고 있는 경우가 보고되고 있다[8]. Choi 등[8]과 Lee 등[9]의 연구에서도 2급 응급구조사 양성기관의 법정 교육과정 시간 준수 여부의 관리-감독 강화와 지정 기준의 엄격한 적용의 필요성을 강조하는 연구와 같은 의견을 보인다.

반면, 면허화 추진과 관련하여 1급 응급구조사 역시 동일하게 고등교육과정을 이수하여 국가시험에 응시할 수 있음에도 불구하고 보건의료종사자들은 면허를, 응급구조사는 자격을 취득함에 있어 직군 및 직역 간의 형평성 문제가 있다고 인식이 있었다. 현행의 「응급의료법」 제36조제2항에 따르면 1급 응급구조사는 대학 또는 전문대학에서 응급구조학을 전공하고 졸업한 사람, 보건복지부장관이 정하여 고시하는 기준에 해당하는 외국의 응급구조사 자격인정을 받은 사람, 2급 응급구조사로서 응급구조사 업무에 3년 이상 종사한 사람으로 제한된다. 또한 2024년 1월 30일 일부 개정된 응급의료법은 1급 응급구조사의 자격 취득 요건과 관리 체계의 중대한 변화를 가져왔다. 1급 응급구조사 양성은 보건복지부장관이 지정한 대학 및 전문대학에서 응급구조학을 전공하고 졸업한 사람으로 엄격히 제한되었으며, 이를 통해 자격 관리가 지정된 대학 중심으로 체계화 되었다. 해당 개정 법률은 2026년 1월 31일부터 시행될 예정이다(「응급의료법」 법률 제20170호).

응급의료법에 명시된 응급의료종사자인 의사는 「의료법」 제5조제1항제1호에 따라, 「고등교육법」 제11조의2에 따른 인정기관의 인증을 받은 의학 전공 대학을 졸업하고 의학사 학위를 받은 자가 국가시험에 합격하여 보건복지부장관으로 부터 면허를 받는다. 간호사 역시 「간호법」 제4조제1항제1호에 따라, 고등교육법 제 11조의2에 의한 인증을 받은 간호학을 전공하는 대학이나 전문대학을 졸업하고 국가시험에 합격한 자에 한해 보건복지부장관으로부터 면허를 받는다.

또한 임상병리사, 방사선사, 물리치료사, 작업치료사, 치과기공사, 치과위생사의 의료기사와 안경사는 「의료기사법」 제4조제2항에 따라 대학 등에서 면허에 상응하는 보건의료에 관한 학문을 전공하고 보건복지부령으로 정하는 현장실습과목을 이수한 사람으로 국가시험에 응시하여 합격한 자에 한하여 면허를 받는다. 반면 1급 응급구조사는 의사, 간호사, 의료기사, 안경사와 같이 대학 또는 전문대학에서 응급구조학을 전공하고 졸업하여 국가시험에 응시하지만, 보건복지부장관으로 부터 자격을 부여받는 점에서 차이가 있다. 즉, 1급 응급구조사는 3~4년의 대학에서 응급구조학 교육과정을 이수했음에도 법적으로는 면허가 아닌 자격제도에 속하는 것이다. 따라서 1급 응급구조사도 면허로 전환하는 것이 필요로 하다.

그러나 비교한 다른 직역 달리, 응급구조사는 1급과 2급으로 구분되며, 「응급의료법」제 36조제2항제3호에 따라 2급 응급구조사로서 응급구조사 업무에 3년 이상 종사한 사람에 한해 1급 응급구조사 국가시험 응시 자격을 부여하는 제도가 존재한다. 우리 연구 결과에 따르면, 의료기사는 전문대학 이상에서 3년제 이상 졸업한 경우에는 1년의 수습기간을 거치고, 고등학교 졸업자는 3년의 수습기간을 거쳐 업무 종사의 자격 권한을 부여받았으나, 현재는 이러한 제도가 폐지되었다는 의견이 제시되었다. 1973년 2월 16일 제정된 「의료기사법」(법률 제2534호) 제4조제1항제2호 및 제3호에서는 ‘~면허에 상응하는 보건의료업무를 1년 이상 수습한 자’ 또는 ‘~면허에 상응하는 보건의료업무를 3년 이상 수습한 자’에게 국가시험 응시 기회를 부여하였다. 그러나 1999년 2월 8일 일부 개정된 「의료기사법」(법률 5841호)에서는 수습기간 관련 규정을 삭제하였다. 개정 사유는 과거 의료기사 등의 인력과 관련 학과 졸업자가 부족하여 일정 수습기간을 거친 자에게도 의료기사 등의 국가시험 응시 자격을 부여하였으나 현재는 관련학과 졸업자가 충분히 배출되고 있어 폐지한다는 것이였다[10]. 국내 응급구조사 양성 체계는 학과 증설과 교육과정 표준화를 통해 전문성 기반을 마련하였으나, 직무역량 확대와 고용 다변화로의 연계에는 한계가 있다. 이에 따라 1급 응급구조사는 2025년 약 1,957명, 2030년 3,998명, 2035년 6,282명에 이르는 인력 과잉이 발생할 것으로 전망되며[11], 이는 이미 수급 상황이 포화 단계에 도달하였음을 보여준다. 1급 응급구조사 역시 인력 수급상황과 교육 여건을 고려할 때, 「의료기사법」의 수습기간 폐지 근거를 참고하여 1급 응급구조사 역시 3년 이상의 경력 제도를 폐지하는 것이 직역 간 형평성 측면에서 타당할 것으로 사료된다. 또한 Kang[12]과 Hwang[13]의 연구에서는 현재 2급 응급구조사가 3년 이상의 임상 경력만으로 1급 응급구조사 자격시험에 응시할 수 있는 제도에 대해 형평성에 문제가 있다고 지적하며 해당 규정의 폐지를 제안하는 의견과 같은 결과를 보인다.

한편, 면허화 추진에 따른 2급 응급구조사의 전환기 대응 방안으로, 현재 총 343시간으로 과정인 2급 응급구조사 교육과정을 1년 과정으로 확대하고, 일정 수준의 학력 및 교육 요건을 충족한 경우에 한해 1급 응급구조사 국가시험 응시 자격을 부여하는 방안이 필요하다는 의견이 제시되었다. Choi 등[8]은 2급 응급구조사가 3년 실무경력만으로 1급 시험 응시 자격을 갖는 것은 위험하므로, 최소 1년의 추가 교육 이수도 자격 조건에 포함해야 한다고 제언하였다. 그리고 Kim 등[14]은 응급구조사의 업무가 응급환자에게 직-간접적으로 시행하는 응급처치임을 고려하여, 현행 제도에서 교육과정의 강화로 2급 응급구조사로서 응급구조사의 업무에 3년 이상 종사한 자 중 「고등교육법」 제11조제2항의 인증 받은 대학 등에서 보건복지부령으로 정한 교과를 이수한 자에게만 1급 응급구조사 시험 응시 자격을 부여하는 제도적 보완을 제안하기도 하였다. 면허화 추진과 관련하여 1급과 2급 응급구조사의 동시 추진 또는 분리 추진 방식에 관계없이, 2급 응급구조사에 대한 1급 응급구조사 국가시험 응시 자격 인증에 대한 제도의 정비가 반드시 필요한 것이다.

본 연구에서 면허화 추진 과정에서는 현행 법률이 규정하고 있는 1급과 2급 응급구조사의 업무범위를 명확하게 할 필요가 있음을 확인하였다. 현대 사회가 빠르게 변화하고 있음에도 불구하고, 「의료기사법 시행령」 별표 1에서 의료기사의 업무 범위는 ‘그 밖에~’와 같이 포괄적으로 규정되어 탄력적 해석이 가능한 반면, 「응급의료법 시행규칙」 별표 14에서는 1급과 2급 응급구조사의 업무 범위를 열거식으로 한정적으로 명시하고 있어 그 적용 범위에 본질적 한계가 존재한다[15].

「자격기본법」 제2조에서 자격은 ‘직무수행에 필요한 지식·기술·소양 등의 습득 정도가 일정한 기준과 절차에 따라 평가 또는 인정된 것’으로 정의한다. 자격은 기능별로 업무독점형인 면허와 일정한 기능과 지식을 소유하고 있음을 나타내는 능력인정형으로 인증(Certificatie)로 분류한다[4,16]. 여기서 업무독점형인 면허는 자격이 없으면 해당 업무에 종사할 수 없음을 나타내는 것이다. 그러나 자격증의 명칭이 이원화 되어 사용되는 분야는 보건의약계이다. 보건의약계의 자격은 국가시험에 앞서 대학에서 해당 전문교육을 필수로 규정하면 면허증 제도를 채택하고, 전문교육이 아닌 직업교육만 받은 경우에는 자격인정서를 발부하고 있다[17]. 의료행위는 인간의 생명·신체에 직간접적으로 영향을 미치므로, 국가가 면허제도를 통해 의료행위를 할 수 있도록 제한하는 것은 필수적인 조치이다[3]. 미국과 일본 등 응급의료 선진국들은 이미 확고한 면허 체계를 기반으로 응급구조사의 전문성을 법적으로 보장하고 있다. 미국의 응급의료체계는 자격(Certification)과 면허(Licensure)의 기능적 차이를 명확히 구분한다. 미국 응급구조사 국가자격 등록기관인 National registry of emergency medical technicians(NREMT)[18]는 자격은 개인의 지식과 기술을 검증하는 민간 차원의 인증인 반면, 면허는 주 정부가 법적 권한을 부여하여 특정 업무 범위내에서 의료 행위를 보호하는 제도이다. 또한 한국과 법체계가 유사한 일본의 경우 1991년 제정된 「구급구명사법」 제3조에서 구급구명사는 국가 면허 소지자로 명확히 규정하고 있다. Tanigawa와 Tanaka[19]는 일본의 확고한 면허 체계를 기반으로 2006년 에피네프린 투여 허용 등 법적 보호 하에 업무범위가 지속적으로 확대되었다. 이는 일본 정부가 구급구명사를 단순한 보조 인력이 아닌, 생명과 직결된 의료행위를 수행하는 전문 직역으로 인정하고 면허라는 법적 테두리 안에서 보호하고 있음을 의미한다. 반면, 한국은 여전히 자격 체계에 머물러 있어 전문적인 응급처치를 수행함에 있어 법적 정당성과 보호 기제가 취약한 실정이다.

한편, Friedman[20]은 면허제도가 공공 이익보다 직업 종사자에게 유리하게 작용하며, 주관적이고 편향된 조건을 통해 독점적 지위를 유지하는 수단이라고 비판했다. 면허가 자격시스템으로 인증받는 자격과 다른 점은 국가가 일반인에게 해당 직무 행위를 법적으로 금지한 것을 해제시켜 인정해 준 결과이다[21]. 즉, 국가시험 합격과 조건 충족을 통해 면허가 발급되고, 그 금지를 해제시키는 것이다. 그러나 「응급의료법 시행규칙」 별표 14에서 규정하는 2급의 응급구조사의 업무범위는 구강 내 이물질 제거, 기도기를 이용한 기도유지, 기본 심폐소생술, 산소투여, 부목 등을 이용한 사지 및 척추 등의 고정, 외부 출혈의 지혈 및 창상의 응급처치 등으로 ‘가~차’에 해당하는 열거식으로 나열되어 있다. 그러나 본 연구 결과에서 보고한 바와 같이 이러한 2급 응급구조사의 업무 범위는 일반인에게도 허용된 긴급한 응급처치[22]와 상당 부분 중복되어 있어, 결과적으로 동일한 수준의 처치를 제공하는 데 그치며 직무 정체성이 모호해지고 있다. 일반인이 수행 가능한 업무를 면허화 한다는 것은 국민 대부분을 법적으로 처벌 대상에 포함시키는 부작용이 발생할 수 있다. 따라서 이러한 업무는 독점할 수 없으며, 면허화 대상에서 제외되어야 한다. 이와 같은 이유로 1급과 2급 응급구조사의 업무 및 면허 체계를 분리하여 추진하는 면허화가 필요하다고 본다.

본 연구에서 통합형 면허화, 즉 일몰제 도입에 대한 의견이 제시되었다. 2급 응급구조사 제도를 폐지하는 방안으로 제도적 혼란을 최소화할 수 있다는 것이다. 다만, 통합형 면허화 추진 시 기존 2급 응급구조사에게 1급 응급구조사 자격 시험 응시를 위한 한시적 유예기간 부여하는 방안이 포함된다. 2016년부터 2020년까지 3년 이상의 경력을 가진 2급 응급구조사가 1급 응급구조사 자격을 취득한 비율은 2016년 27.0%, 2017년 32.0%, 2018년 43.5%, 2019년 32.1%, 2020년 36.8%로[14], 평균 34.3%로 나타났다. 한편 2021년부터 2023년까지 3년 이상의 경력을 가진 2급 응급구조사가 1급 응급구조사 자격을 취득한 비율은 2021년 31.1%, 2022년 52.0%, 2023년 45.6%로 평균 42.9%로 나타났다[20]. 이는 앞선 기간의 합격률보다 다소 상승한 수치이나, 동일 기간 동안 대학 또는 전문대학의 전공자 국가시험 합격률이 평균 80% 이상임을 고려할 때 여전히 낮은 수준이다. 그리고 5년간(2016-2020년) 3년 이상의 경력을 보유한 2급 응급구조사는 1급 응급구조사 국가시험 전체 응시자의 4.8%에 불과한 것으로 확인되었다[14]. 또한 최근 3년간(2021-2023년) 1급 응급구조사 국가시험 응시자 중 3년 이상 경력을 가진 2급 응급구조사는 3.3%[24]에 불과하여, 2016-2020년도 대비 오히려 지원자 비율이 감소한 것으로 나타났다. 이러한 현실을 고려할 때, 면허화 추진 과정에서 법률과 상충하는 2급 응급구조사 제도에 대해 폐지인 일몰제를 적용하여 1급 응급구조사를 면허화로 전환하는 방안이 고려 될 수 있다. 한국상담학회의 전문상담사 자격은 제도 정비 과정에서 3급이 폐지되어 현재는 1급과 2급만 취득할 수 있도록 운영되고 있다. 위생사 또한 기존의 1·2·3급 체계가 「위생사등에 관한 법률」의 폐지와 함께 정비되면서, 「공중위생관리법」에 근거한 단일 면허 체계로 전환되었다. 다만, 통합형 면허화 추진에 있어서는 아직 충분한 근거가 부족하며, 특히 2급 응급구조사 대상의 면허화와 관련된 추가적인 연구가 필요한 상황이다. 1995년부터 이어져 온 응급구조사 제도를 쉽게 변경하는 것은 어려운 과제이며, 제도 변경 시 발생할 수 있는 현장 혼란과 직역 간 갈등은 최소화하기 위한 구체적인 방안 마련이 필요하다.

본 연구의 제한점은 질적 연구를 사용함에 따라 대표성을 확보하지 못했다는 점이다. 특히 눈덩이표집을 활용함으로써 참여자 간 유사한 특성이 과도하게 반영될 가능성이 있어 표본의 다양성과 대표성을 확보하는 데 제약이 존재하였다. 그럼에도 불구하고 본 연구를 통해 양적 연구만으로 파악하기 어려운 인식과 의견을 일부 규명할 수 있었다. 이를 바탕으로 1급과 2급 응급구조사 면허화 추진에 대한 인식을 파악하였으며, 도출된 문제점과 개선방안을 토대로 정책적 제언을 제시했다는 점에서 의의를 가진다.