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Korean J Emerg Med Ser > Volume 26(1); 2022 > Article
소방공무원 행정종합배상공제 사례 및 문제점 - 구급사례 중심으로 –

Abstract

Purpose:

This study aimed to examine the necessity of administrative compensation insurance and claims cases during the emergency medical service process among administrative compensation insurance cases and suggests problems and improvement measures.

Methods:

We compared the details of administrative compensation insurance claims of 15 cities and provinces, excluding Seoul and Kwangju, from 2017 to 2020 by requesting details disclosure of the comprehensive deduction for administrative compensation in 17 cities and provinces across the country.

Results:

A total of 69 cases were compensated through the administrative comprehensive compensation deductions. There were 53 cases of damage that occurred at the field stage, 14 cases at the transfer and hospital stage, and two other cases.

Conclusion:

The 119 paramedics, which are the perpetrators, should be active in field activities and free from the psychological pressure caused by increased workload and litigation. Active compensation administration is required for damage cases occurring in the firefighting activities context.

Ⅰ. 서 론

1. 연구의 필요성

소방공무원의 직무 중 현장 활동영역은 화재, 구조, 구급 및 생활 안전 분야로 재난 현장에서 환자의 처참한 모습이나 동료의 죽음을 경험하는 불안정하고 위험한 환경에서 업무를 수행하고 있으며 정신과적 심리치료가 필요할 정도의 특수성을 가지는 직업이다[1]. 특히 구급 출동은 연간 3백만 건에 근접하고, 이송환자 역시 약 2백만 명에 가깝게 이송한다[2]. 이는 소방활동 중에서 가장 많은 출동으로 국민을 직접 대면하는 현장활동이다. 출동 이후 구급 서비스 품질과 만족도 평가가 이루어지는 상황에서 각종 사건·사고와 연관되어 있다면 더 민감하다[3, 4].
소방공무원이 현장활동 중 수혜자인 국민에게 신체 또는 재산상의 손해가 발생 되면 배상이 필요하지만, 신체 또는 재산의 피해가 작고, 소방공무원의 고의 또는 중과실이 없다면 절차적 과정이 필요한 국가배상절차보다는 신속한 배상 절차인 행정종합배상의 적극적인 활용이 필요하다. 행정종합배상 처리는 이해당사자인 가해자와 피해자가 아닌 제3 자인 손해보험사의 배상 산정으로 피해자에게는 신속한 배상이 이루어지고 원활한 배상이 이루어지지 않으면 국가배상절차로 진행할 수 있어 권리를 보장하고, 가해자인 공무원에게는 피해배상 진행에 따른 과중한 업무를 방지할 수 있다[5, 6]. 행정종합배상은 특수목적보험으로 그 내역을 공개 또는 공시되지 않는다. 운영방식도 소방청은 통합가입만 관리하고 신청과 결과는 각 시·도별로 운영하고 있어 구체적인 내역에 대한 연구들이 이루어지지 않고 있다. 현재 소방청 산하 소방본부는 시·도의 행정종합배상공제 가입 여부에 따라 행정종합배상이 이루어지고 있고[7], 2020년 소방공무원 국가직 전환 이후 지역 지방공제회를 가입한 서울, 경기, 부산을 제외한 전국 시·도는 소방청에서 가입한 소방공무원 행정종합배상제회를 통해 피해를 배상하고 있다[8].
이 연구에서는 행정종합배상의 결과를 수집하여 문제점을 확인하고 개선이 필요한 부분을 도출하여 피해자는 신속하고 공정한 배상과 공무 수행자인 소방공무원에게는 적극적인 공무 수행에 매진할 수 있는 근거자료와 사례를 공유하는데 목적을 두었다.

Ⅱ. 연구방법

1. 연구설계

본 연구는 2017년부터 2020년까지 행정종합배상공제에 신청된 구급활동의 결과를 지급과 미지급 으로 분류하여 현황을 분석한 연구이다.

2. 연구대상

본 연구의 대상은 2017년부터 2020년까지 서울특별시와 광주광역시를 제외한 15개 시·도의 행정종합배상공제 총 발생 건수 383건 중 구급활동 91건을 대상으로 하였다.

3. 자료수집 방법

2022년 1월 22일 정보공개 포털을 이용하여 2017년부터 2020년까지 행정종합배상공제 집행 내역 결과를 소방청과 전국 17개 시·도에 정보공개요청 하였으며, 비공개를 이유로 정보를 제공하지 않은 서울특별시와 광주광역시를 제외한 15개 시·도에서 제출한 자료를 활용하였다.

4. 분석방법

2017년부터 2020년까지 접수된 383건 중 119구급활동과 관련된 91건의 처리결과 자료를 활용하였으며, 신체 또는 재산상의 손해가 미비하거나 소방공무원의 고의 또는 중과실이 없는 상황에서 발생 된 구급현장의 행정배상보험 처리결과를 미지급건수와 지급 건수로 구분하고, 두 집단을 현장단계와 이송단계로 구분하고 인적 피해와 시설물 피해로 세분하여 사례보고서 속에서 발생 된 문제점을 분석하였다.

Ⅲ. 행정종합배상공제 실태 분석 결과

1. 국가배상과 행정종합배상공제

국가배상제도는 헌법에서 보장되는 국민의 기본권인 국가배상청구권을 제도화한 것임과 동시에 법치국가의 원리를 실현하는 행정구제수단이다[7]. 하지만 국가배상법에 따른 절차와 배상신청 후 심의회를 통한 증인 심문, 감정, 검증 등 증거조사 절차와 배상 결정의 과정에서 불법행위 및 손해액의 산정 및 입증, 결과에 따른 불복과 재심과정은 법률전문가의 전문적인 영역이다. 피해 내역이 소액이거나 작다면 복잡한 절차와 비용 발생 등의 이유로 국가배상절차를 진행하기 부담스럽다.
소방업무 중 하나인 119구급대 업무는 공무에 해당되며 119구급대 현장 활동에서 손해가 발생 되면 당연히 법률에 따라 국가배상 책임이 발생하게 된다. 그 결과로 국민에게 피해를 배상하기 위해 각 시·도 소방본부에서는 시·도 소방손실보상위원회를 운영하고 있다. 이는 기존의 국가배상법 절차에 따른 배상 절차로 증거수집과 심의회, 보상위원회를 통한 손실 배상 유·무를 결정한다. 하지만 피해 내역이 소액이거나 작다면 국가배상절차를 진행하기 부담스러우며, 피해 내역과 고의 또는 중과실에 의해 발생 된 손해가 아닌 업무상 과실로 발생 된 인적·물적 피해에 대한 배상은 국가배상절차보다 간략한 절차를 통한 배상이 필요하다. 신속하고 간략한 배상을 진행하기 위해 행정종합배상 제도가 운영되고 있다[6]. 행정종합배상과 같이 전문직업인 배상책임보험의 의무보험 유형은 급격한 사회발전 속에서 기존의 보험제도만으로는 보장이 어려워 배상책임보험이 증가되고 있다[9].
행정종합배상 절차는 공무 수행으로 피해를 받은 구급 수혜자인 국민이 배상청구를 요청하면 소속기관에서 한국지방재정공제회에 사고접수를 하여 손해보험사에서 현장조사 등을 실시하고 사고처리 및 배상금을 지급한다[5]. 일반적인 자동차 사고 시 발생 되는 자동차 손해배상과 같이 사고접수 후 보험회사에서 손해사정인 등의 인력을 파견하여 피해자 손해를 배상하는 방식으로 국가배상법에 따른 배상심의회와 달리 일상생활에서 발생 된 피해의 보상절차를 가입된 행정배상보험 보험사를 통해 진행된다. 자동차 사고배상과 같이 간략한 절차는 피해자에게는 제3 자인 보험사 손해사정을 통한 배상으로 국가기관에 의한 피해배상 산정이 아닌 일반화된 배상이 가능하고, 합의 후 배상으로 피해자에게는 신속한 배상이 이루어진다. 가해자인 공무원에게는 부담하여야 하는 법률상의 손해액과 청구사항 조사, 방어 또는 해결하는데 사용되는 비용을 보상하고[5] 피해자의 직접적인 대면과 법적 절차에 따른 업무증가를 방지할 수 있다[10].
행정종합배상공제에 의한 배상이 원활히 이루어지지 않으면 구급 수혜자는 국가배상법 제2조 제1항에 의해 손해배상을 청구할 수 있다[7]. 우리나라 국가배상법의 경우 국가 무과실책임의 특권의 원칙이 부인되고 국가배상책임이 일반적으로 인정되게 된 것은 1948년 제정된 제헌헌법 제27조 제2항에 의해서이다. 이 헌법 규정을 근거로 1951년 9월 8일 국가배상법이 제정되었으며, 1967년 3월 3일 법률 제1889호로 전문개정 후 오늘에 이르고 있다. 공무원 개인의 책임과 관련하여서는 국가·지방자치단체의 배상 책임이 성립하는 경우 이와는 별도로 가해 공무원에 대하여 직접 손해배상을 청구할 수 있는 문제로, 종래 선택적 청구권의 인정이라는 범주에서 논의되고 있다[11].

2. 119 행정종합배상공제 현황

소방공무원의 행정배상제도는 각 시·도별 지방행정 공제회 가입 여부에 따라 2017년부터 지역별로 행정배상보험을 운영하거나, 변호사를 통한 법률적 지원을 하였으나 2020년 4월 1일 소방공무원의 소속이 국가직으로 전환되면서 서울, 경기, 부산을 제외한 모든 지역이 소방청에서 가입한 소방공무원 행정종합배상공제회에 가입되어 있다[12].
소방업무 중 고의 또는 중과실에 의해 발생된 손해가 아닌 소방공무원의 업무상 과실로 발생된 인적·물적 피해에 대한 배상은 보다 간략한 절차를 통한 배상이 필요하며 현장출동대원의 고의 또는 중과실이 없는 손해배상에 대한 법률적 보완으로 피해가 발생된 피해자에게는 적정하고 신속한 배상을, 가해자인 현장출동대원에게는 배상 절차에 따른 행정업무와 현장업무 위축을 방지할 수 있다.
2022년 1월 22일 정보 공개포털을 이용한 전국 17개 시·도의 행정배상종합공제 내역 공개요청에서 처리 내역을 비공개한 서울특별시, 광주광역시를 제외한 15개 시·도의 행정종합배상공제 청구 건수와 배상 내역은 <Table 1>과 같다[12].
Table 1
Status of administrative comprehensive compensation claims
Variables Number of occurrences Number of rewards Number of non-compensation Administrative processing
Total 383 201 129 25

Emergency medical service 91 68 18 11
소방활동 중 119구급대의 구급활동을 <Table 2> 119구급대 출동 건수 및 이송 인원과 같이 많은 출동과 이송환자 수로 민원의 발생 비율이 다른 화재, 구조 출동 건에 비하여 높은 출동 건수와 이송 인원으로 민원의 발생 비율이 높다[3].
Table 2
Number of 119 ambulance dispatches and transfers
Year Number of dispatches Number of transferred patients (persons)
2016 2,677,749 1,793,010

2017 2,788,101 1,817,526

2018 2,924,899 1,879,725

2019 2,929,994 1,860,071

2020 2,766,136 1,621,755
119구급대의 현장활동은 법적으로 정해진 업무 범위 외에도 환자를 보호하는 관리자의 역할도 포함되어 있다[13]. 또한 관리자 역할은 응급환자를 병원에 이송하여 병원 의료진에게 인계하기 전까지 관리자의 주의의무는 지속되어야 한다. 병원 의료진에게 인계되기 전에 발생 된 손해에 대해서는 119구급대에 배상 책임이 인정되며, 발생 된 손해에 대해서 국가배상법 제2조 제1항[7]에 의해 국가배상절차가 진행되어야 한다.

Ⅳ. 문제점과 개선방안

1. 119구급대 행정종합배상공제 미지급 사례의 문제점 및 개선방안

본 연구에서는 국가배상법 절차가 아닌 행정종합배상의 미지급 사례와 지급사례를 중심으로 검토하였다. 2017년부터 2020년까지 미지급된 행정종합배상건은 총 18건이다. 미지급된 18건의 사례들을 살펴보면 119구급대가 출동한 현장에서 환자를 옮기기 위해 주변인에게 도움을 요청하여 들것을 들던 중 도움을 주던 주변인이 허리통증을 호소하여 치료비를 요청한 2건, 주취 상태로 청치마를 입고 벤치 속에 몸이 반쯤 껴있던 환자를 청치마 부위를 잡고 구조하던 중 부주의에 의하여 손상이 발생하였다고 주장하여 손해배상을 요청한 1건, 요양원에서 출동한 구급차에 의한 잔디밭 훼손에 대한 손해배상 요청 1건, 신변확인을 위해 강제로 문 개방에 따른 피해보상 요청 1건으로 환자를 들것에 눕히는 중 들것 우측에 환자 우측 손가락이 끼여 찰과상 등의 상해가 발생하거나 들것에 핸드폰이 끼여 파손된 사례가 5건, 구급차 정차 후 주들것을 고정하지 않아 주들것이 이동하여 후면차량 파손 1건으로 환자 이송 전에 발생된 사례는 총 11건이다.
환자를 응급의료기관으로 이송하는 과정에서 발생된 사례는 이송 중 차량 급정거로 인해 보호자가 넘어지거나 구급차에 충돌하여 발생된 통증에 관련된 배상요청 2건, 이송 중 차량과 충돌사고가 발생되어 환자 또는 보호자의 상해 발생 4건, 차량 급정거로 핸드폰이 파손되어 배상요청 1건으로 총 7건의 미지급 사례가 발생 되었다.
미지급 사례들은 119구급대가 제공하는 응급처치와 관련된 문제가 아닌, 이송준비단계에서 도움을 준 주변인에게 발생된 손상과 현장진입 중 발생된 시설물 파손, 이송 중 보호자 안전벨트 미착용에 따른 손상이다. 또한, 시설물 진입 전 신고자나 기관관계자에게 안내를 유도하고, 보호자 동승탑승 시 안전벨트 착용시키는 등의 사전에 안전조치가 가능한 사례로 세심한 주의의무가 필요하다[14].
하지만 도움을 주려는 주변인에게 발생된 손상에 대해서는 추가적인 논의가 필요하다. 119 구조·구급에 관한 법률 제4조(국민의 권리와 의무) 제2항 “누구든지 119구조대원·119구급대원(이하 “구조·구급대원”이라 한다)이 위급상황에서 구조·구급활동을 위하여 필요한 협조를 요청하는 경우 특별한 사유가 없으면 이에 협조하여야 한다”[15]. 이에 근거하여 119구급대에 도움을 주는 행위 중 발생 된 허리 손상에 있어서 기존질환의 악화 등과 같이 현재 허리통증에 대한 인과관계를 증명하기 어려워 보상을 받을 수 없었다. 피해보상을 요구하는 피해자 입장에서는 119구급대 활동을 선의의 목적으로 협조과정에서 발생된 손상에 대하여 추가적인 인과관계를 증명하는 것은 쉽지 않다. 인과관계를 증명하기 위해서는 손상 당시의 병원 진료기록과 x-ray를 비롯한 영상기록물에 대한 기록을 남겨야 하며 기존에 손상 부위에 대한 기저질환이 없었음을 함께 증명하는 어려움이 있다. 선의의 목적으로 도움을 주다 발생된 손상에 대한 증명을 본인 의무기록을 바탕으로 이루어지는 것이다.
선의의 목적으로 도움을 주다 발생 된 손상에 대한 증명절차를 공문서인 119구급활동일지의 기록과 증상 발생 후 의무기록지 중심으로 보상기준이 재정립되어야 한다. 선의의 목적으로 도움을 주는 행위로 발생 된 손상에 대한 인과관계 증명을 기존의 질환 여부와 연계하여 판단한 미지급 사례들이 발생 되면 누구도 현장에서 선의의 목적으로 도움을 주기 쉽지 않을 것이다. 행정종합배상은 공무원에 의해 발생 된 손상을 지급하고 있기 때문에 공무원인 119구급대원의 요청에 의해 활동하던 선의의 피해자가 발생하면 이에 대한 보상을 현재보다 폭 넓게 인정해야 할 필요가 있다.

2. 119구급대 행정종합배상공제 지급사례의 문제점 및 개선방안

행정종합배상공제를 통해 배상금이 지급된 건은 69건으로 보상금액은 50,000원에서부터 13,697,700원까지 다양하였다[12].
현장단계별 구체적인 사례들을 살펴보면 현장 도착하여 마트에서 보안요원과 들것을 이용하여 이동 중 지나간다는 경고를 하였지만 행인이 부딪혀 발목 부상이 발생한 경우, 집에서 뇌경색으로 거동이 어려운 환자를 가파른 계단을 이용하기 위해 업고 내려오던 중 우천으로 바닥이 미끄러워 계단에서 넘어진 경우와 구급차 들것에서 낙상하여 상해가 발생한 사례와 같이 현장에서 구급차로 이동하던 중 들것 이용과 도보 이용으로 발생 된 인명피해가 26건, 시설물 피해는 구급현장에서 들것을 이동하던 중 구급차 후방에 정차 중이던 차량과 들것이 충돌하여 차량 일부가 파손, 들것을 이용하여 환자를 구급차 내로 이동 중 환자 휴대폰이 들어있던 외투가 들것 다리부분에 끼여 휴대폰이 파손되는 등의 현장에서 발생 된 시설물 피해는 27건으로 현장단계에서 발생된 피해사례는 53건이다.
이송과 병원 단계에서는 주 들것에 보호자 손이 충돌하여 손상이 발생한 사례 1건과 환자가 차량 내부 적재함과 충돌하거나 주 들것에서 낙상하여 발생한 7건이며, 주 들것 조작 중 휴대폰 파손과 들것이 미끄러져 정차된 차량과 충돌한 시설물 파손이 4건으로 이송단계에서 발생된 피해사례는 14건이다.
나머지 1건은 여자 화장실에서 만취 상태로 의식이 없는 환자의 의식을 확인하기 위해 흉골 통증 자극을 수행하고 이에 반응한 환자를 병원으로 이송하였으나 일주일 후 환자가 구급대원 과실로 가슴에 멍이 들어 정신적 피해보상을 요구하여 배상금이 지급되었다. 미지급 사례들과 같이 지급된 사례 역시 안전관리와 관련된 사례들이다.
들것을 이용하여 환자를 이동시키기 위해서 들것의 길이 변경하였을 때 전방 시야 확보가 어렵게 되므로 동료와 주변인은 환자 주변의 안전을 살피고, 이동 중에는 충돌할 수 있는 장애물을 사전에 제거하여 안전을 확보할 수 있는 추가적인 안전조치가 실시 되어야 한다. 119 구급 서비스 만족도 평가에서 대원들의 친절성과 응급처치에 대한 만족도는 높았으나 구급대 활동 인원에 대한 만족도는 낮게 나타났는데[16] 현장활동에 있어 충분한 인력은 환자 이송 중에 발생할 수 있는 위험성을 줄 일 수 있을 거라 판단된다. 우천 시 환자를 업고 내려오던 중 미끄러져 발생 된 경우처럼 환경적인 요인에 의해 발생 된 사례들도 예방이 가능하며, 주 들것 안전벨트를 이용한 환자 고정, 보호자 안전벨트 착용 등 예방조치가 가능한 사고들에 대해서 자체적인 안전교육과 장비사용방법 숙달 등의 예방 교육이 필요하다.
하지만 여자 화장실에서 만취 상태로 의식이 전혀 없는 환자의 상태를 확인하기 위해 실시 되는 통증 자극 확인과정에서 발생 된 멍에 대한 정신적 피해보상의 경우에 있어 의식 확인 절차는 환자가 만취에 의한 의식장애인지 뇌혈관 질환과 같은 질병 또는 외상에 의한 의식장애 인지를 확인하기 위한 필수적인 확인단계이다. 어깨를 자극하고 다른 통증에도 반응이 없어 추가로 진행된 복장뼈 통증 자극은 정상적으로 진행된 업무로 배상의 대상이 아닌 정상적인 업무절차임에도 불구하고 발생 된 사례에서 정신적인 피해보상이 이루어진 것은 부당하다. 만취라는 증상은 본인 스스로 만든 상황에서 자기 책임이 존재하며 정당한 업무수행 중에 발생 된 응급처치에 대한 책임 부과는 적극적인 현장활동을 위축되게 만든다. 또한 자기 책임 영역에서 발생 된 책임은 개인 책임으로 정당한 업무수행에서 발생 된 피해를 청구하는 것은 책임의 전가가 발생 된다.

Ⅴ. 결론 및 제언

행정종합배상공제 절차는 공무 수행으로 피해를 받은 구급 수혜자가 배상청구를 요청하면 소속기관에서 한국지방재정공제회에 사고접수를 하여 손해보험사에서 현장조사 등을 실시하고 사고처리 및 배상금을 지급한다. 일반적인 자동차 사고 시 적용되는 자동차 손해배상과 같이 사고접수 후 보험회사에서 손해사정인 등의 인력을 파견하여 피해자 손해를 배상하는 방식으로 국가배상법에 따른 배상심의회와 달리 일상생활에서 발생 되는 피해보상절차를 보험사를 통해 진행된다.
자동차 사고배상과 같이 간략한 절차는 피해자에게는 제3 자인 보험사 손해사정을 통한 배상으로 국가기관에 의한 피해배상 산정이 아닌 일반화된 배상이 가능하고, 합의 후 배상으로 피해자에게는 신속한 배상이 이루어진다. 가해자인 공무원에게는 피해자의 직접적인 대면과 법적 절차에 따른 업무증가를 방지할 수 있다. 따라서 다음과 같이 제언하고자 한다.
첫째, 소방활동 상황에서 발생 된 피해사례에 대하여 적극적인 행정배상처리가 필요하며, 앞서 살펴본 행정종합배상공제 사례와 같이 국가배상법 절차에 따라 배상할 사례들이 아닌 업무 중 발생 될 수 있는 사례들로 피해자에게 신속하고 적절한 배상을 통해 손해를 회복할 수 있고, 가해자 입장인 119구급대원에게는 소송에 따른 업무증가와 심리적 압박에서 벗어나 적극적인 현장활동을 기대할 수 있다.
둘째, 주취 환자에게 필요한 환자평가 등 응급처치로 발생 된 정당한 업무에 대한 구급대원의 책임 제한이 필요하다. 미지급 사례에서 구급활동 보조행위로 발생 된 허리통증 발생과 관련된 행정종합 배상처리요청의 경우는 보다 폭 넓은 적용을 지급된 사례 중 주취 환자에게 필요한 응급처치로 발생 된 정당한 업무임에도 무한책임이 적용된 것으로 보인다. 어떠한 근거를 기준으로 배상이 여부가 결정되었는지 알 수 없는 상황에서 동일한 사례에 대한 지급과 미지급이라는 상반된 사례가 있어 추가적인 배상 기준에 대한 연구가 필요하며, 구급활동을 포함한 소방활동에서 고의 또는 중과실이 없는 사례에 대한 적극적인 종합행정배상의 활성화도 함께 요구된다.
세 번째로 행정종합배상공제 지속과 함께 119구급대원들에 대한 안전교육과 장비사용 숙달이 강화되어야 한다. 행정종합배상의 구급 사례들을 보면 현장이나 병원에서 환자를 이동 중에 발생한 인명피해와 시설물 피해 사례들이 대다수로 적극적인 안전조치가 이루어진다면 예방이 가능한 사례들이다. 119구급대원은 법적으로 정해진 응급처치 외에도 선량한 관리자로 환자를 보호해야 할 의무가 있다. 물론 응급환자를 이송하는 특수성을 감안 하더라도 선량한 관리자 역할을 수행 할 수 있도록 최선의 주의 의무의 이행이 요구된다. 그러므로 현장 활동 중에 발생 될 수 있는 안전사례 교육과 구급 장비 사용 중에 발생 될 수 있는 위험요인들에 관련된 장비 사용 숙달 교육을 통한 예방 교육이 이루어지기를 제언한다.

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